Aðgerðir í loftslagsmálum : Skýrsla samstarfshóps til umhverfis- og auðlindaráðherra 2013

Abstract

Í þessari annarri skýrslu samstarfshóps um framkvæmd aðgerðaáætlunar ríkisstjórnarinnar í loftslagsmálum er fjallað um þróun losunar miðað við markmið um samdrátt fram til 2020 og framgang aðgerða til að draga úr losun. Einkum er fjallað um framkvæmd tíu svokallaðra lykilaðgerða, sem eiga að tryggja að Ísland geti staðið við alþjóðlegar skuldbindingar á næsta áratug.

Umfjöllun skýrslunnar miðar við losunartölur frá árinu 2010. Þá dróst losun á Íslandi saman um 9% á tveimur árum frá 2008, sem er viðmiðunarár áætlunarinnar. Losunin 2010 er um 5% lægri en áætlunin gerði ráð fyrir það ár. Samdráttur varð í losun í flestum geirum frá 2008, eða losun breyttist lítið. Athygli vekur samfelldur samdráttur í losun frá samgöngum frá 2007, en losun þar hafði aukist verulega árin þar á undan. Verulegur samdráttur er einnig í losun frá byggingarstarfsemi og skyldri starfsemi. Aukning í losun frá sjávarútvegi milli 2008 og 2009 gekk til baka árið 2010.

Í þessari skýrslu er tekið upp það nýmæli að setja fram einfalt mat á stöðu í einstökum geirum miðað við áætlun um þróun losunar. Matið er sett fram með litamerkingum, þar sem grænt merkir að losun sé minni eða sú sama og gert var ráð fyrir í markmiðum, gult þýðir að losun sé lítillega meiri en gert var ráð fyrir og rautt þýðir að losun sé yfir 10% meiri en gert var ráð fyrir.

Heildarlosun er eins og áður segir á „grænu ljósi“, þar sem hún er minni en gert var ráð fyrir. Ef litið er til einstakra geira eru þeir allir á grænu eða gulu ljósi, nema kolefnisbinding með skógrækt og landgræðslu, sem er um 13% minni en gert var ráð fyrir. Meginástæða þess er sú að ríkisframlög til skógræktar og landgræðslu hafa dregist saman, eins og margvísleg önnur ríkisútgjöld í kjölfar bankahrunsins.

Efnahagsástandið skýrir einnig að sumu leyti samdrátt í losun í mörgum geirum en í samgöngum skiptir ekki síður máli að hlutfall sparneytnari ökutækja hefur aukist til muna.

Aðgerðaáætlunin byggir að miklu leyti á framgangi tíu svokallaðra lykilaðgerða. Vel hefur miðað við að koma flestum þeirra af stað. Þar má nefna tilkomu kolefnisskatts og breyttra skattareglna á ökutæki og eldsneyti, sem tekur mið af losun koldíoxíðs (CO2).

Vísbendingar eru um að þessar aðgerðir hafi þegar haft áhrif, m.a. á þann hátt að metanbílum hefur fjölgað. Þess ber þó að gæta að hlutfall bifreiða sem nýtir aðra orkugjafa en jarðefnaeldsneyti er mjög lágt, eða undir 1%, en á komandi árum mun úrval slíkra bíla aukast. Miklu skiptir að opinberir aðilar gangi á undan með góðu fordæmi.

Reglur um vistvæn innkaup hafa verið innleiddar hjá ríkinu, sem þýðir m.a. að auknar umhverfiskröfur eru gerðar til bifreiða. Ástæða er til að vekja athygli á framtaki Reykjavíkurborgar, en þar eru nú 56% af um 160 bílum borgarinnar knúnir metani eða rafmagni.

Viðskiptakerfi með losunarheimildir (e. Emissions Trading Scheme, ETS) hefur verið innleitt á Íslandi samkvæmt ákvæðum EES-samningsins. Kerfið tók gildi í ársbyrjun 2012 fyrir flug og 2013 bættust nokkur stóriðjufyrirtæki og fiskimjölsverksmiðjur einnig inn í viðskiptakerfið, sem nær til um 40% losunar frá Íslandi. Kolefnisskattur nær til mest allrar losunar þar fyrir utan, þannig að segja má að efnahagsleg stjórntæki nái til nær allrar losunar á Íslandi. Þar er kominn grunnur til langs tíma þar sem innbyggð eru í efnahagskerfið skilaboð um að það borgi sig að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda.

Sértækar aðgerðir til að draga úr losun beinast einkum að geirum utan ETS. Í skýrslunni er ítarleg umfjöllun um eflingu göngu, hjólreiða og almenningssamgangna, þar sem skýr merki eru um jákvæða þróun. Fjöldi hjólandi vegfarenda hefur rúmlega tvöfaldast frá 2009. Vafalaust má rekja það að miklu leyti til vitundarvakningar um heilsueflingu og hækkunar bensínverðs, en verulegt átak hefur verið gert til að byggja upp göngu- og hjólreiðastíga á höfuðborgarsvæðinu á undanförnum árum. Fjárveitingar ríkisins til almenningssamgangna hafa verið auknar og hefur farþegafjöldi með strætisvögnum aukist mikið, úr um 7,5 milljónum árið 2009 í um 10 miljónir 2012. Þá leggur ríkið einnig fé til gerðar hjóla- og göngustíga á höfuðborgarsvæðinu gegn mótframlagi og stefnt er að frekara framlagi til stígagerðar við þjóðvegi.

Vel gengur að rafvæða fiskimjölsverksmiðjur, sem áður notuðu olíu til brennslu. Tvær verksmiðjur munu væntanlega taka rafskautskatla í notkun á þessu ári og tvær aðrar eru að undirbúa slíkt. Nýr rafstrengur til Vestmannaeyja mun gera það tæknilega mögulegt innan skamms að nota rafmagn við mjölvinnslu þar. Í gangi eru tilraunaverkefni sem miða að orkuskiptum í skipum með áherslu á rafvæðingu skipaflotans og eru 50 milljónir á fjárlögum til slíkra verkefna á árinu 2013. Ýmis áhugaverð rannsóknarverkefni eru í gangi sem miða að ræktun og vinnslu lífeldsneytis, en langt er þó í land með að lífeldsneyti verði samkeppnisfært í verði við jarðefnaeldsneyti, auk þess sem loftslagsávinningur lífeldsneytis er misjafn og þarf að skoða vel hvert tilfelli fyrir sig í þeim efnum. Fátt bendi til þess að aukin notkun lífeldsneytis á fiskiskipaflotann sé innan seilingar en íblöndun lífeldsneytis í díselolíu er hafin, 3-5%. Almennt er staðan þannig á heimsvísu að bjartsýni um stórfellda innkomu lífeldsneytis, sem var ríkjandi fyrir nokkrum árum, hefur dofnað.

Kolefnisbinding er mikilvægur þáttur í viðleitni Íslands til að draga úr nettólosun gróðurhúsalofttegunda og hefur meira vægi hér en í flestum ríkjum. Dregið hefur úr bindingu með skógrækt og landgræðslu með minnkandi opinberum framlögum. Óvissa ríkir um stöðu kolefnisbindingar með tilliti til reglna Evrópusambandsins, sem Ísland þarf að taka tillit til í samfloti með Evrópuríkjum á 2. skuldbindingartímabili Kýótóbókunarinnar.

Ísland og ESB munu þurfa að semja um þetta og fleiri atriði áður en gengið verður frá fullgildinga breytinga á Kýótó. Í ljósi þessarar óvissu um hvernig hlutur kolefnisbindingar og landnotkunar verður að endingu metin gagnvart alþjóðlegum skuldbindingum, telur nefndin rétt að setja fram sjónarmið sín hvað lykilaðgerðir á þessu sviði varðar. Lagt er til að áfram verði unnið að aðgerðum sem miða að aukinni kolefnisbindingu, eins og að var stefnt og reynt að bæta vísindalegt mat á bindingu, svo hægt verði að gefa út svokallaðar bindingareiningar við uppgjör á fyrsta skuldbindingartímabili Kýótó-bókunarinnar. Minnt er á að kolefnisbinding komi andrúmsloftinu til góða óháð reiknireglum og að í versta falli sé líklegt að hún verði metin að fullu síðar, ef svo fer að hún muni ekki telja gagnvart skuldbindingum Íslands til 2020.

Einnig eru skógrækt, landgræðsla og endurheimt votlendis ekki einungis stunduð vegna loftslagssjónarmiða, heldur hafa þessar aðgerðir margvísleg jákvæð áhrif fyrir náttúrufar, umhverfi, samfélag og efnahag.

Líklegt er að framkvæmd aðgerðaáætlunarinnar fái nokkurn byr í seglin við stofnun loftslagssjóðs og uppboða á losunarheimildum í ETS, sem væntanlega hefjast 2013. Með því fæst í fyrsta sinn sérstaklega merkt fjármagn til aðgerða í loftslagsmálum sem einhverju nemur, ef undan er skilið 450 milljón króna fjármagn til átaks í kolefnisbindingu fyrir rúmum áratug, Sérstök ástæða er til að hlúa að nýsköpunarverkefnum á sviði loftslagsvænnar tækni, en fullyrða má að mikil gróska sé í þeim geira hér á landi, bæði hvað varðar tækni þar sem Ísland hefur lengi staðið framarlega, s.s. á sviði jarðhitanýtingar og endurnýjanlegrar orku, en einnig á öðrum sviðum.

Í heild má segja að framkvæmd aðgerðaáætlunar miði nokkuð vel og væntingar um samdrátt í losun hafa gengið eftir fyrstu tvö árin sem áætlunin hefur verið í gildi. Varast ber of mikla bjartsýni í þeim efnum, því hluti af skýringunni felst í samdrætti á ýmsum sviðum í kjölfar hrunsins, en einnig eru þó teikn á lofti um að sumir geirar séu að færast í loftslagsvænni átt og má þar sérstaklega nefna samgöngur og fiskimjölsverksmiðjur. Sú þróun sem orðin er á bílvélum þannig að þær verða stöðugt sparneytnari mun nær örugglega að halda áfram.

Ljóst er að aukin krafa verður á Ísland um upplýsingagjöf og spár um þróun losunar, bæði af hálfu Loftslagssamnings S.þ. og ESB. Æskilegt er að uppfæra mat sérfræðinga á árangri og kostnaði aðgerða til að draga úr nettólosun gróðurhúsalofttegunda. Besta fáanlega mat hverju sinni auðveldar íslenskum stjórnvöldum að ná markmiðum á sem árangursríkastan og hagkvæmastan hátt og mun bæta framkvæmd aðgerðaáætlunarinnar á komandi árum.