Rannsóknarframlög til háskóla : skýrsla til Alþingis

Abstract

Á Íslandi starfa sjö háskólar, fjórir opinberir og þrír einkareknir, og falla allir undir lög nr. 63/2006 um háskóla. Skólarnir hljóta allir framlög úr ríkissjóði vegna kennslu og rannsókna sem skulu taka mið af reglum nr. 646/1999 um fjárveitingar til háskóla og 3–5 ára samningum mennta- og menningarmálaráðuneytis við skólana um kennslu og rannsóknir. Kennsluframlögin ákvarðast af reiknilíkani ráðuneytisins og hámarksfjölda ársnemenda í hverri námsgrein. Rannsóknarframlögin byggja aftur á móti á söguleg-um forsendum og áðurnefndum samningum sem eiga að skapa skólunum grunn til að stunda rannsóknir í þeim fræðigreinum sem eru kenndar við skólana og mennta- og menningarmálaráðuneyti hefur viðurkennt. Til þessa hafa slík framlög ekki verið tengd árangri og gæðum rannsókna nema að litlu leyti.

Erfitt er að tilgreina nákvæmlega hversu miklu fé ríkið veitir háskólum árlega til rann-sókna þar sem opinber fjármögnun málaflokksins er í senn flókin og ógagnsæ. Eins veitir bókhald skólanna takmarkaða vitneskju um útgjöld þeirra vegna þessa starfsem-isþáttar. Frumvörp til fjárlaga hvers árs gefa ákveðna vísbendingu en þar skiptir mennta- og menningarmálaráðuneyti áætluðum heildarfjárveitingum ríkisins til há-skóla í tvo meginhluta. Annars vegar er „kennsla“ og hins vegar „rannsóknir og annað“.

Miðað við frumvarp til fjárlaga 2010 og ríkisreikning sama árs má áætla að bein fram-lög ríkisins til rannsókna og annarra verkefna háskólanna hafi numið um 4,5 ma.kr. það ár. Þetta er um þriðjungur allra framlaga ríkisins til háskóla. Hlutfall þetta var þó mjög mismunandi eftir skólum og var almennt hærra hjá opinberum háskólum en einkareknum. Rannsóknum er því augljóslega ætlað meira vægi í starfsemi fyrrnefndu skólanna en hinna síðarnefndu. Einkareknu skólarnir hafa þó lagt aukna áherslu á rannsóknir á síðari árum.

Fjárlög og frumvörp til fjárlaga gefa reyndar ekki nákvæma mynd af raunverulegum rannsóknarframlögum ríkisins til háskóla. Þar kemur einkum tvennt til. Í fyrsta lagi eru slík framlög illa skilgreind í þessum gögnum, þ.e. flokkuð með „öðrum“ verkefnum háskólanna en kennslu sem þó eru hvorki tilgreind né umfang þeirra metið. Sam-kvæmt upplýsingum háskólanna mun stærsti hlutinn þó renna til rannsókna. Í öðru lagi veitir ríkið háskólunum ýmiss konar styrki og rannsóknarframlög af öðrum fjár-lagaliðum en þeim sem tengjast þeim sjálfum. Nefna má að ýmis sérverkefni skólanna á sviði rannsókna eru unnin í samvinnu við einstök fagráðuneyti og að starfsmenn allra þeirra sækja á eigin vegum í opinbera rannsóknarsjóði. Slík framlög námu rúmum 1,3 ma.kr. árið 2010. Samkvæmt því gætu rannsóknarframlög ríkisins til háskóla hafa numið um 5,9 ma.kr. það ár þegar allt er talið með. Færa má rök fyrir því að betri yfirsýn menntayfirvalda um opinbera fjármögnun rann-sókna íslenskra háskóla auðveldaði þeim stefnumótun og forgangsröðun í málaflokkn-um og stuðlaði að auknu aðhaldi, betri nýtingu ríkisfjár og bættum árangri rannsókna.

Samkvæmt lögum um háskóla eru samningar mennta- og menningarmálaráðuneytis við einstaka háskóla skilyrði fyrir fjárveitingum til þeirra. Engu að síður hafa einungis fimm skólanna samning við ráðuneytið og er gildistími þriggja þeirra raunar útrunn-inn. Samkvæmt samningunum er ætlast til að skólarnir uppfylli almennar kröfur um gæði rannsókna. Það fellur síðan í hlut hvers og eins þeirra að ákveða hvernig þeir nýta rannsóknarframlög ríkisins og hafa eftirlit með gæðum rannsókna og árangri. Hér á landi hefur enn ekki verið komið á samræmdu eftirlits- og matskerfi rannsókna. Á árinu 2010 var þó tekið í notkun matskerfi fyrir akademíska starfsmenn opinberra háskóla þar sem m.a. er horft til rannsókna. Einkareknir skólar þurfa ekki að nota kerfið og hefur hver um sig þróað eigin kerfi til að meta starfsemi sína. Þessi skortur á samræmdu mati takmarkar samanburð á gæðum og árangri rannsókna. Slíkt hefur áhrif á möguleika mennta- og menningarmálaráðuneytis til að meta ávinning og áhrif fjárveitinga ríkisins til rannsókna og að stýra fjármunum til þessa málaflokks á markvissan hátt út frá þeim áherslum og markmiðum sem felast í opinberri stefnu um rannsóknir.

Annars staðar á Norðurlöndum hafa stjórnvöld tekið gæðakerfi rannsókna til gagn-gerðrar endurskoðunar og m.a. innleitt árangursmælikvarða og samræmdar matsað-ferðir. Á þann hátt hafa þau reynt að stuðla að auknum árangri í rannsóknum og há-marksnýtingu þess fjár sem ríkið veitir til þeirra. Vísinda- og tækniráð hefur lagt til að eftirlit með gæðum rannsóknarstarfsemi verði aukið. Tækifæri til úrbóta eru fyrir hendi og mikilvægt að menntayfirvöld gangi markvisst til verks og komi á samræmdu gæðaeftirliti með öllum innlendum háskólum og þrói aðferðir við að tengja fjárveiting-ar við gæði og árangur. Slíkt kerfi þyrfti þó að vera sveigjanlegt og taka mið af sérstöðu ólíkra fræðasviða og þeim mismunandi hefðum sem þar tíðkast við að gera grein fyrir niðurstöðum rannsókna.

Á undanförnum árum hafa verið stigin mikilvæg skref til að efla starfsemi háskóla og eftirlit menntayfirvalda með þeim. Á árinu 2009 gerðu tveir verkefnahópar um málefni háskóla og vísinda tillögur að veigamiklum breytingum á fyrirkomulagi háskólamála og rannsókna og er að nokkru leyti tekið tillit til þeirra í stefnu um opinbera háskóla og matskerfi skólanna frá 2010. Í samræmi við tillögurnar var líka komið á fót gæðaráði erlendra sérfræðinga til að hafa eftirlit með kennslu og rannsóknum. Það ráð hefur þó enn ekki sinnt eftirliti með rannsóknum. Ýmsar tillögur verkefnahópanna hafa ekki heldur skilað sér inn í stefnu stjórnvalda, m.a. um að einfalda fjármögnunarkerfi há-skólanna og kerfi samkeppnissjóða. Þá hefur staða Vísinda- og tækniráðs og Rann-sóknamiðstöðvar Íslands (Rannís) enn ekki verið efld.

Vísinda- og tækniráði er ætlað að marka stefnu í rannsóknum en síðan fellur það í hlut stjórnvalda að mæla fyrir að henni sé fylgt í fjárlögum. Ráðið hefur hvatt til þess að framlögum til rannsókna verði í auknum mæli beint í opinbera samkeppnissjóði sem hafa undanfarin ár útdeilt um 17% af heildarframlögum ríkisins til rannsókna. Þessu hefur ekki verið framfylgt á markvissan hátt og fellur hlutfall slíkra sjóða væntanlega niður í 14,7% árið 2012. Stjórnvöld hafa hvorki sett formleg markmið um æskilega hlutdeild samkeppnissjóða í opinberri fjármögnun rannsókna og þróunar né mótað áætlanir um hvernig slíkum markmiðum verði náð. Ljóst er að torvelt gæti reynst að færa fé frá háskólum og rannsóknarstofnunum til samkeppnissjóða við núverandi fjár-hagsstöðu þeirra. Eðlilegt er því að kannað verði hvort og þá að hve miklu leyti beina megi nýju fjármagni til samkeppnissjóða, eins og gert hefur verið sums staðar á Norðurlöndum.