Aðgerðir í loftslagsmálum : Skýrsla samstarfshóps til umhverfisráðherra 2012

Abstract

Í þessari fyrstu skýrslu um framkvæmd aðgerðaáætlunar ríkisstjórnarinnar í loftslagsmálum er fjallað um þróun losunar miðað við markmið um samdrátt fram til 2020 og um framgang aðgerða til að draga úr losun. Einkum er fjallað um framkvæmd svokallaðra lykilaðgerða, sem eiga að tryggja að Ísland geti staðið við alþjóðlegar skuldbindingar í því sambandi á næsta áratug. Nýjustu tölur um losun á Íslandi eru frá árinu 2009. Þá minnkaði losun á Íslandi um 5% frá fyrra ári. Ástæður þessa eru einkum tvær: Minnkun losunar frá samgöngum og byggingarstarfsemi vegna efnahagssamdráttar og minnkun losunar frá Fjarðaáli eftir að upphafsfasa starfsemi þar lauk. Minnkun losunar var í samræmi við losunarlíkan til 2020, en það er að sjálfsögðu allt of snemmt að spá um hvort sú þróun haldi áfram. Samdráttur varð í losun í nær öllum geirum nema í sjávarútvegi. Aðgerðaáætlunin byggir að miklu leyti á framgangi tíu svokallaðra lykilaðgerða. Vel hefur miðað við að koma mörgum þeirra af stað. Þar má nefna tilkomu kolefnisskatts og breyttra skattareglna á ökutæki og eldsneyti, sem tekur mið af losun koldíoxíðs (CO2). Vísbendingar eru um að þessar aðgerðir hafi þegar haft áhrif, m.a. á þann hátt að metanbílum hefur fjölgað. Þess ber þó að gæta að hlutfall bifreiða sem nýtir aðra orkugjafa en jarðefnaeldsneyti er mjög lágt, eða undir 1%, en á komandi árum mun úrval slíkra bíla aukast. Viðskiptakerfi með losunarheimildir (e. Emissions Trading Scheme, ETS) hefur einnig verið innleitt á Íslandi samkvæmt ákvæðum EES-samningsins og tók gildi í ársbyrjun 2012 hvað flugstarfsemi varðar. Árið 2013 mun stóriðja einnig fara inn í viðskiptakerfið, sem mun þá ná til um 40% losunar frá Íslandi. Kolefnisskattur nær til mestallrar losunar þar fyrir utan, þannig að segja má að efnahagsleg stjórntæki muni innan skamms ná til nær allrar losunar á Íslandi. Því er kominn grunnur til langs tíma þar sem innbyggð eru í efnahagskerfið skilaboð um að það borgi sig að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda. Þetta er kannski mikilvægasti þátturinn í framkvæmd áætlunarinnar til þessa. Innleiðing ETS skiptir miklu fyrir áherslur stjórnvalda varðandi minnkun nettólosunar gróðurhúsalofttegunda. Með henni fer stóriðja ásamt m.a. mörgum fiskimjölsverksmiðjum undir evrópskt kerfi, þar sem fyrirtækin þurfa að draga úr losuntil 2020, en kaupa heimildir ef þeim tekst ekki að ná settu marki. Ábyrgð og stjórnun losunar frá starfsemi sem fellur undir ETS verður ekki nema að litlu leyti á hendi íslenskra stjórnvalda og því munu sértækar aðgerðir til að draga úr losun einkum beinast að geirum utan ETS.´ Meðal sértækra aðgerða sem gripið hefur verið til í því skyni að draga úr losun má nefna:

• Í fjárlögum fyrir árið 2012 er gert ráð fyrir 350 millj. kr. framlagi ríkisins í rekstur almenningssamgangna á höfuðborgarsvæðinu og áhrifasvæði þess, sem á að hækka í 1.000 millj. kr. á ári frá 2013 til 2022.

• Reykjavíkurborg hefur eflt gerð hjólreiðastíga og grunnur hefur verið lagður að enn frekari eflingu þeirra með ákvæðum í nýrri samgönguáætlun og með nýrri áætlun Reykjavíkurborgar, Hjólaborgin Reykjavík.

• Ríki og Reykjavíkurborg hafa tekið skref varðandi útboð og kaup á vistvænum bifreiðum, sem er ætlað að sýna fordæmi og lágmarka losun frá ökutækjum á vegum hins opinbera.

• Siglingastofnun o.fl. hafa unnið að tilraunaverkefnum sem miða að því að þróa lífeldsneyti, sem m.a. má nota á skip í stað jarðefnaeldsneytis.

• Fjölmörg áhugaverð rannsóknar- og þróunarverkefni varðandi loftslagsvæna tækni eru í bígerð eða í framkvæmd og eru nokkur þeirra nefnd í skýrslunni.

Ýmis fleiri atriði eru talin upp í skýrslunni, en ljóst er að ekki er hægt að telja upp nema hluta þeirra aðgerða sem stjórnvöld standa fyrir. Enn síður er rúm fyrir að telja upp verkefni sem fyrirtæki, félagasamtök og einstaklingar standa fyrir. Ástæða er til að nefna sérstaklega hve mikil gróska er í hvers kyns rannsóknar- og þróunarverkefnum í loftslagsvænni tækni og lausnum, bæði hjá opinberum aðilum og einkaaðilum. Mörg þeirra eru á sviðum þar sem Ísland er framarlega, s.s. í nýtingu endurnýjanlegrar orku og siglingum. Rétt er að leita leiða til að styðja enn frekar þessa grósku, s.s. með áherslum í úthlutun opinberra styrkja eða jafnvel með stofnun sérstaks sjóðs með það markmið. Í því samhengi má benda á að verulegir fjármunir fást með innheimtu kolefnisgjalds og að í framtíðinni fá íslensk stjórnvöld tekjur af uppboðum á losunarheimildum í evrópska viðskiptakerfinu (ETS). Ýmis stefnumörkun ríkis og sveitarfélaga er til þess fallin að styðja aðgerðaáætlun íloftslagsmálum og markmið hennar. Þar má nefna samgönguáætlun og stefnu umorkuskipti, sem miðar að því að hraða skiptum á orkugjöfum fyrir samgöngur ogfiskveiðar frá jarðefnaeldsneyti til vistvænna eldsneytis og rafmagns. Þá má nefnametnaðarfulla þingsályktunartillögu sem lögð var fram 2011 um eflingu grænahagkerfisins, en þar eru tillögur um aðgerðir sem stuðla að minnkun losunarfyrirferðamiklar. Innleiðing loftslagssjónarmiða í stefnumótun og áætlanir af þessutagi kallar á samhæfingu markmiða og aðgerða, en ekkert er því til fyrirstöðu að settséu metnaðarfyllri markmið í einstökum greinum en í aðgerðaáætlun, sem miðar fyrstog fremst að því að tryggja að Ísland geti staðið við alþjóðlegar skuldbindingar sínar.Kolefnisbinding er mjög mikilvægur þáttur í viðleitni Íslands til að draga úr nettólosungróðurhúsalofttegunda. Engin ein aðgerð á að skila meiru en aukin skógrækt oglandgræðsla fram til ársins 2020. Endurskoðaðar reglur um kolefnisbindingu vorusamþykktar á aðildarríkjaþingi Loftslagssamningsins í Durban í desember 2011 ogtaka þær gildi á 2. skuldbindingartímabili Kýótó í ársbyrjun 2012. Þær reglur styrkjastöðu aðgerða á sviði landnýtingar og þarf Ísland m.a. að búa sig undir að telja framframlag skógarumhirðu og undirbúa betur aðgerðir varðandi endurheimt votlendis, entillaga Íslands um votlendi var samþykkt í Durban. Nokkur óvissa ríkir hins vegar umstöðu kolefnisbindingar í regluverki Evrópusambandsins, sem Ísland þarf að taka tillittil í samfloti með Evrópuríkjum innan Kýótó. Leitast verður við að skýra línur hvaðþetta varðar á árinu 2012, því erfitt er fyrir Ísland að vinna markvisst aðloftslagsmálum á meðan ekki ríkir full vissa um reiknireglur og skuldbindingar.Þetta gildir ekki einungis um kolefnisbindingu, heldur um skuldbindingar Íslands íheild. Þær eru ekki frágengnar þótt Ísland sé meðal þeirra ríkja sem samþykktu aðtaka á sig skuldbindingar á 2. tímabili Kýótó-bókunarinnar í Durban í desember 2011.Eftir er að ganga frá nánari útfærslu reglna á 2. tímabili, s.s. lengd þess (5 eða 8 ár)og tilfærslu losunareininga á milli tímabila. Einnig á eftir að útfæra nánar samkomulagÍslands og ESB um sameiginlegt markmið innan 2. tímabils.Ýmsir aðrir óvissuþættir eru varðandi þróun losunar og bindingar á komandi árum. Losun frá sjávarútvegi sveiflast að nokkru í takt við aflabrögð og getur aukist ef t.d.loðnuveiði glæðist miðað við fyrri ár. Þá má nefna aukningu í fjölda ferðamanna; þóttalþjóðaflug og –siglingar telji ekki í skuldbindingum Íslands hlýtur vaxandiferðaþjónusta að valda aukinni losun í samgöngum innanlands. Íslensk stjórnvöld þurfa að geta brugðist við óvæntri þróun í losungróðurhúsalofttegunda í ljósi þess að Ísland hefur gengist undir skuldbindingar áalþjóðavettvangi um að draga úr losun. Aðgerðaáætlun í loftslagsmálum er helstatæki stjórnvalda til þess. Hér eru sett fram losunarlíkön sem hægt er að bera samanvið raunþróun á hverju ári og út frá því er hægt að leggja til nýjar og breyttar áhersluref þarf. Æskilegt er að fá betri yfirsýn yfir framlög til aðgerða í loftslagsmálum ífjárlögum og efla möguleika stjórnvalda til að bregðast við ef þróun losunar fer á verriveg. Í þessarri fyrstu skýrslu um framfylgd aðgerðaáætlunar verða ekki settar fram beinartillögur um nýjar aðgerðir eða breyttar áherslur. Slíks er vart þörf svo skömmu eftir aðáætlunin hefur gengið í gildi. Hitt skiptir þó enn meira máli að framtíðarskuldbindingarÍslands eftir 2012 eru enn að nokkru leyti ófrágengnar og sérstaklega ríkir óvissa umþátt kolefnisbindingar þar. Það er forgangsmál á þessu ári að fá skýrari mynd afvæntanlegum skuldbindingum Íslands á komandi árum og reiknireglum íloftslagsbókhaldi. Samstarfshópurinn vonast til að þessi fyrsta skýrsla hans umframkvæmd aðgerðaáætlunar auðveldi stjórnvöldum og almenningi að glöggva sig ástöðu mála í þessu eina mikilvægasta verkefni stjórnvalda hér á landi og áheimsvísu.